Les insuffisances de l’inter départementalité.
Les EPIDIS – Chronique d’une naissance avortée
La nécessité d’une coopération départementale des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) devient une évidence, là où les menaces ne connaissent pas de frontières et où l’appui opérationnel et fonctionnel est une plus-value tant pour le fonctionnement des services que pour le secours apporté aux citoyens.
La mise en place d’un dispositif extra-départemental et moderne est créé. L’établissement public interdépartemental d’incendie et de secours (EPIDIS) voit le jour avec les articles 62 et 63 de la loi n°2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile. Le titre III de ladite loi est sans appel : il s’agit d’une « coopération interdépartementale! ».
Il est donné la possibilité pour plusieurs SDIS de créer un EPIDIS avec un encadrement très précis des missions. Plusieurs services départementaux d’incendie et de secours peuvent décider, par délibérations concordantes de leur conseil d’administration, de créer un établissement public interdépartemental d’incendie et de secours.
La création de l’établissement public interdépartemental d’incendie et de secours fait l’objet d’un arrêté du représentant de l’Etat dans le département où l’établissement doit avoir son siège. Cet arrêté est pris après avis du représentant de l’Etat dans les autres départements intéressés et du président du conseil général de chaque département. Nous pouvons déjà nous rendre compte de l’extra-départementalité est une prise de conscience là où, chaque structure, s’aperçoit de ses limites organisationnelles voire financières pour développer ses projets qu’ils soient opérationnels, administratifs ou techniques. Déjà, cette disposition appelle le concours d’un seul représentant de l’Etat et de plusieurs financiers que sont les conseils généraux, avec une incohérence en terme de taille en ce qui concerne la responsabilité ‘a posteriori’ du contrôle de la légalité de la préfecture concernée qui ne peut délibérer sur les actes d’un territoire autre de sa compétence.
Les présidents des SDIS sont membres de droit du conseil d’administration de l’EPIDIS. Le président de l’EPIDIS doit être l’un des présidents de CASDIS concernés. Cet établissement public est administré par un conseil d’administration composé des présidents des CASDIS et de représentants, élus en leur sein, de chacun des CASDIS qui le constituent.
Le directeur de l’EPIDIS est nommé par le président du conseil d’administration. Les fonctions de directeur peuvent être confiées, le cas échéant, au directeur du service départemental d’incendie et de secours du département du siège de l’établissement public interdépartemental. Pour une première fois, le législateur autorise une direction supra-départementale. Est-ce les prémices d’une organisation régionale ou simplement un artifice fonctionnel ?
Or attributions opérationnelles, le directeur de l’établissement coordonne des aspects techniques en vue en mettre en commun les compétences et, de surcroit, faire baisser les coûts qui reposent sur chacune des structures. L’établissement public interdépartemental d’incendie et de secours peut exercer, au choix des services départementaux d’incendie et de secours qui le constituent, les compétences et attributions suivantes :
– L’acquisition, la location et la gestion d’équipements et matériels, ainsi que la constitution d’un groupement de commandes avec les services départementaux constitutifs afin de coordonner et grouper les achats;
– La formation des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires en liaison avec les organismes compétents en la matière;
– La prise en charge des dépenses afférentes aux opérations de secours dans les conditions fixées par l’article 27 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile;
– L’information et la sensibilisation du public aux risques affectant la sécurité des personnes et des biens;
– La réalisation d’études et de recherches.
Les ressources financières comprennent les cotisations des SDIS, les dons et legs, les remboursements de le fond de compensation pour la TVA (FCTVA), les subventions de la Communauté européenne, de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements, le produit des emprunts.
La création d’EPIDIS peut se révéler très intéressant en ce qui concerne la mutualisation pour des intérêts communs, notamment pour certains achats, des formations spécifiques ou spécialisées qu’elles soient administratives, techniques ou opérationnelles. Ces rapprochements sont juridiquement possibles mais rarement mis en œuvre par les SDIS.
Il peut sembler acceptable, sur un plan comptable, de mutualiser l’achat de matériels roulants ou assurer la formation de sapeurs-pompiers ou de PAT , pour assurer le poids d’une grosse structure auprès du prestataire d’une part, et de pouvoir négocier les tarifs d’autre part.
Un autre domaine d’inter compétences est, bien évidemment, l’élaboration commune d’un ‘schéma inter départemental d’analyse et de couverture de risques’. Il est probable qu’un risque naturel ou technologique puisse intéresser deux SDIS mitoyens.
Cette démarche pourrait démontrer une coopération opérationnelle de valeur et serait à même de justifier l’acquisition de moyens spécifiques qu’un SDIS ne pourrait argumenter seul. La dotation des fonds d’aide à l’investissement de la part de la zone de défense trouve ici une entière justification. Toutes les formes de mutualisation méritent d’être favoriser. L’attrait financier est une piste.
Mais la loi de 2004 annonce une naissance des EPIDIS dans l’indifférence générale….
Baptisée loi de modernisation de la sécurité civile, la loi du 13 août 2004 aborde de nombreux sujets différents et qui constitue un attelage pour le moins hétéroclite : fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels, création des réserves communales, prestation de pension pour les sapeurs-pompiers volontaires, redéfinition du plan ORSEC, ….
Tout est passé en revue dans cette loi fortement inspirée du Livre blanc de la FNSPF et dictée par l’émotion des étés 2003 et 2004, théâtres de catastrophes sanitaires et écologiques, l’accident d’AZF et les menaces terroristes. Absence de solennité en somme pour une loi « fourre-tout » pour certains, « début nécessaire et attendue d’une révolution culturelle » pour d’autres, votée et publiée en urgence durant l’été.
L’opposition est nette avec la loi du 3 mai 1996 qui fait du SDIS le cadre unique de l’organisation et de la gestion des services d’incendie et de secours. Ce même principe avait déjà été posé par l’article 89 de la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. La ‘départementalisation’ est de ces lois qui marquent profondément une profession, un service public dans son mode de fonctionnement et son organisation.
C’est pour toutes ces raisons – des mesures phares sur les carrières des sapeurs-pompiers, le principe ancré de la départementalisation et le caractère multi-missions de la loi de 2004 – que personne ne semble avoir pris la mesure de certains articles de la loi (réserves communales, EPIDIS, …).
Retour sur un passé récent
La création d’un tel dispositif législatif convient de s’y arrêter un peu.
De l’origine des corps de sapeurs-pompiers, des textes réglementant le fonctionnement des corps communaux , puis l’évolution vers des structures et l’organisation départementale, que de chemin parcouru…
Pour mémoire, le constat dressé par le chef de corps des sapeurs-pompiers de Lyon, dans les années 1930 est sans appel : « Pompiers de province, nous ne connaissons pas notre métier. Il n’y a ni statut, ni école pour nous. Quant au matériel, il est si disparate, si inégalement réparti que vaut mieux ne pas en parler… Cette carence est une honte et un péril national. Il n’y a pas d’organisation nationale des sapeurs-pompiers de France» .
Depuis lors, on prend conscience au fil des années que la société a profondément évolué et que les soldats du feu n’ont pu s’adapter, faute de moyens et de textes réglementaires. Les choses ont néanmoins changé ces dernières années. Doucement, nos ‘braves’ soldats de feu ont laissé la place à des techniciens du risque . La mosaïque communale a cédé la place à la gestion départementale des services d’incendie et de secours. Le transfert ne s’est pas fait sans heurts. Manifestations et grèves des sapeurs-pompiers professionnels des grands corps urbains qui ‘craignaient un nivellement par le bas de la qualité des services rendus à la population’. Crainte autour du volontariat, grogne des élus devant la croissance exponentielle des budgets sont des signes tangibles de la difficulté à mener cette réforme en dépit de son caractère contraint et assorti d’un échéancier précis. A peine digéré de processus, l’émotion suscitée par l’été 2003 – épisode de canicules ayant engendré des catastrophes sanitaires et écologiques – donne naissance à la loi de modernisation de la sécurité civile, votée selon la procédure d’urgence. Parmi les nombreux domaines qui y sont abordés, les articles 62 et 63 traitent de la coopération interdépartementale. Une nouveauté !
Toute tentative de changement est un acte jugé, qui plus est, lorsqu’il s’agît des champs délicats de la compétence et de la territorialisation. On touche alors à des situations établies et à des équilibres trouvés. Sur ce sujet, les sapeurs-pompiers et leurs partenaires sont bien moins originaux. Ainsi, bien qu’il s’agisse bien plus d’un travail de juriste portant sur les notions de double tutelle des services d’incendie et de secours , la réflexion quant au territoire présente un intérêt majeur. La réflexion de Laurent Derboulles porte sur les questions de réforme et de territorialisation des services publics en général, et des sapeurs-pompiers en particuliers, sur le corporatisme et la résistance locale.
La complexité à réformer, peut-être accrue pour les sapeurs-pompiers, est liée au localisme et à la peur de l’inconnue.
Elargir la réflexion ?
Les élus, un autre groupe notoire, se voient comme les défenseurs d’un territoire circonscrit. Or, le territoire est source de notabilité. Combien d’élus refusent le redécoupage des circonscriptions ? Combien sont-ils à regarder des projets de régionalisations de structures avec appréhension ? Combien sont ces ‘vieux’ chefs de centre qui craignent une mutation vers une structure de commandement ?
Les sapeurs-pompiers se distinguent par un localisme élevé et surtout, par le sentiment d’appartenance.
Un sentiment d’appartenance essentiellement lié à la proximité jouée par ceux qui distribuent les secours au quotidien et par les relations étroites tissées par les cadres locaux auprès des élus, des responsables techniques municipaux ou d’institutions. Toute allocation ou interview donnée par un responsable politique sur le sujet commence systématiquement par un hommage à ‘nos pompiers’.
En somme, les sapeurs-pompiers font partie du paysage administratif français. Les raisons sont multiples et laissent entrevoir un développement propre de cette profession, aussi méconnue que respectée par la population.
Mais cette profession a su évoluer et les sapeurs-pompiers ont su s’adapter tant dans leurs formations que dans leurs institutions dans une société où la présence du risque s’est accrue. Ils prennent place désormais dans un champ institutionnel fraîchement rénové (depuis 1996 …). Enfin, les sapeurs-pompiers apparaissent désormais intéressants à regarder par l’intermédiaire des EPIDIS comme d’autres institutions avaient emprunté avant eux l’itinéraire départemental : les hôpitaux et les forces de l’ordre (police et gendarmerie).
Autant de raisons qui font l’intérêt de ce sujet sur l’EPIDIS derrière lequel se cachent les thèmes de mutualisation et de territorialisation.
La création des EPIDIS ne serait-il pas un premier pas vers la régionalisation – voire l’étatisation – de tout ou partie des services d’incendie et de secours ? Peut-être faut-il aller chercher plus loin les raisons de cette réflexion. S’agit-il simplement un dispositif permettant localement à quelques directeurs de SDIS de réaliser des affaires communes avec pour exemple l’acquisition de matériels, ou une volonté plus ou moins avouée de l’administration centrale d’inclure les services d’incendie et de secours dans la révision générale des politiques publiques (RGPP) ?
Cette réforme pose un véritable débat de fond. Qui veut cette réforme ? Qui s’y oppose ? Dans quelle mesure, la situation actuelle constitue le reflet de luttes d’intérêts divergents autour des sapeurs-pompiers ? Enfin, l’EPIDIS s’inscrit-il dans un mouvement de réforme plus vaste qui toucherait l’ensemble des services publics de notre pays ?
Un débat qui mérite une très large réflexion …..
Dans notre problématique, la question a pour objet la promotion d’une nouvelle entité administrative – peut-être pour aborder la question de l’analyse et de la couverture des risques sur un bassin supra départemental- . La spécificité de cette politique publique repose sur le fait que ceux qui sont appelés à la définir voient leurs positions personnelles directement remises en cause. Il était aisé de s’opposer à la ‘départementalisation’, mettant un terme à plus de deux siècles de rapports étroits entre les communes, leurs maires et les corps de sapeurs-pompiers.
D’absence de volonté, il en est question. Qui veut de ce dispositif inter départemental ?
L’observation de la loi du 3 mai 1996, sorte de témoin pour notre étude sur les EPIDIS, s’avère riche d’enseignements. Pour elle, l’ambition était claire, la volonté palpable et manifeste. On cherchait à en finir avec l’arbitrage (ou l’arbitraire) municipal qui affectait directement la qualité et l’organisation des secours. C’est donc dans un objectif d’égalité et d’équité, que le Législateur a voté cette loi.
En 2004, sans trop de convictions, sans ambitions clairement affichées, les parlementaires se sont contentés d’encourager (seulement) la mutualisation, reléguant ce dispositif aux lointains articles 62 et 63. D’autres sujets, politiquement plus sensibles de la loi, ont été abordés avec plus d’attention. Les EPIDIS qui offrent la possibilité aux SDIS de mutualiser les ressources et les activités, n’ont pas fait l’objet d’une attention particulière.
Les parlementaires, les élus départementaux comme les sapeurs-pompiers ont leur part de responsabilité dans une attitude que nous qualifierons ni de rejet ni d’intérêt. Une fois la loi publiée, ils n’ont pas voulu ou su mettre une telle action sur leurs agendas.
Mais a contrario, beaucoup de cadres sapeurs-pompiers viennent de sortir la tête du guidon de la « départementalisation » et ne sont pas prêt à se replonger dans un nouveau dispositif, et luttent en parallèle sur des thèmes qui sont chers à la profession comme la promotion du volontariat et la défense du ‘secours à personnes’. Le transfert du personnel, des bâtiments … L’instauration de cette organisation a pris du temps, de l’énergie, et au goût de certains beaucoup d’argent. Tenter alors la mutualisation n’est alors qu’euphémisme.
Le sujet de l’EPIDIS fait néanmoins l’objet d’interrogation et de déclarations. Les propos de monsieur Sarkozy, alors ministre de l’Intérieur, au congrès national des sapeurs-pompiers à Bourges en 2005 : « premier flic de France », aspirant de son propre aveu à être aussi le premier pompier de notre pays déclarant au sujet de la mutualisation inter-Sdis via les EPIDIS : « j’attends non sans impatience ceux qui voudraient faire le premier pas ». Emotion passagère car l’orientation politique du ministère de l’Intérieur ne subit aucune inflexion en faveur des EPIDIS.
Le manque d’intérêt, le manque de volonté politique, l’absence de méthode et du flou entourant cette disposition semblent responsables de la non-création des EPIDIS. La méthode fait défaut car la volonté n’est pas clairement affichée et ressentie. De toute évidence, le transfert de compétences n’est pas expliqué d’où en relation de causalité ou non, aucun EPIDIS n’est créé à ce jour depuis 2004 .
Répondant à une volonté politique claire et affichée, la création des EPIDIS suivra t’elle le même chemin emprunté par l’organisation des SDIS ? Les EPIDIS ne sont-ils pas les SDIS de 1955 ? Et, il fallut de 1955 à 1996 pour en arriver là…
De 2004 à aujourd’hui, tout espoir semble anéanti de voir se créer un tel établissement public. Les EPIDIS, chronique d’une naissance avortée … alors qu’un projet d’analyse et de couverture de risques peut trouver son écho – certes en termes de réponse opérationnelles et de mutualisation des moyens – mais en termes de financement. Chaque SDIS concerné par le même aléa doit-il faire seul de l’acquisition de la couverture technique ? Il semble exclus d’intéresser la région dans le dispositif des services d’incendie et de secours, faute de compétences et surtout par la mise sur l’établi d’un nouveau chantier législatif et réglementaire. L’échelon intermédiaire qu’est l’EPIDIS ne fonctionne pas tel qu’il est, alors pourquoi regarder vers une autre structure territoriale décentralisée qui ferait l’objet du même enthousiasme et qui apporterait un poids supplémentaire d’élus dans le fonctionnement des SDIS…
Une fois le cadre posé, les EPIDIS constituent-ils le meilleur élément de réponse à un problème posé, celui de la nécessité de coopérer et de mutualiser ? De fait, la réponse apportée à cette interrogation conditionne l’avenir de telles structures et leurs mises en place ou le repli vers d’autres possibilités. Par conséquent, au terme de notre analyse, nous ne placerons que peu d’espoirs dans ces établissements publics interdépartementaux. Quoi qu’il en soit, il apparaît nécessaire de respecter le rythme des SDIS, leur rapport au temps. Autre temps, autre mœurs, laissons la régionalisation ou l’étatisation faire naturellement son chemin; chemin qui se fera ou ne se fera pas, d’autant que la réflexion est lancée sur la fusion des régions et de la suppression des conseils départementaux.
Actualité à suivre …..
christianvade 